摘 要：本文结合司法审判实践，对民办学校产权的界定与纠纷处理进行了相关论述。文章认为，我国立法没有规定民办学校的产权区分和界定的标准，从实践中看，对于民办学校的产权纠纷，司法机关更注重于法人财产权观念的确立，而不直接作出产权认定。作者在此基础上对民办教育立法的相关问题提出了建议。
关键词：民办学校，产权，国有资产，界定
自建国以来，我国的教育事业实行的便是国家投资办学的发展模式。学校是事业单位，教育是公益事业。从地方到中央，国家建立了一整套完整的教育基金发展制度，无论小学、大学一律由政府施行财政资助。直至上世纪八十年代，随着国际化趋势的加强，我国的教育事业才逐渐改变了过去国家统一办学、统一管理的模式，私人办学、社会力量办学即所谓的民办学校逐渐兴起。出现了私立学校与公立学校并存的发展模式，国家不再是办学的惟一主体。
然而，在教育产业化发展的过程中，民办学校资产的公、私界线却显得相当混杂。由于许多民办学校创立之初乃是借助公办学校的基础或是国家力量发展起来的，而且民办学校的投资主体往往呈现多元化的趋势，产权关系极其复杂，尤其是民办学校中国有资产与私有资产的界定与处理的问题，无论在立法还是在实践中都争议颇大，并已反映到司法实践中。
一、关于民办学校产权争议的典型判例
以下是笔者所了解或参与的有关民办学校产权争议的两个典型案例。笔者认为，这两个典型案例的司法判决体现了目前我国在解决类似争议上的司法倾向，对今后明确相关立法颇具现实意义。
判例一 刘立民与赵淑华因离婚涉及民办学校校产分割案①
刘立民与赵淑华于１９８７年１月登记结婚。１９９３年１２月双方在沈阳共建某武术学校（民办学校）一所，法定代表人为刘立民。１９９５年９月，赵淑华向沈阳市中级人民法院提起离婚诉讼。审理中，经委托评估，该学校的房产、汽车等校产价值近２００万元，并有２０万元学校经费在刘立民处。双方对学校的共同财产分割问题有争议，未能达成协议。
一、二审法院审理后，都将学校财产（包括学校房产与汽车等动产）及２０万元经费全部认定为夫妻共同财产而进行了分割。后刘立民向最高人民检察院申诉。最高人民检察院经审查，以办学积累的财产应归国家所有，原判将学校的全部财产认定为夫妻共同财产错误为由，向最高人民法院提出抗诉。最高人民法院将该案交由辽宁省高级人民法院再审。
再审过程中，法院对适用的法律问题形成了两种不同意见并向最高人民法院请示。最高人民法院经研究，于２００３年８月７日以（２００２）民监他字第１３号做出以下答复：（１）刘立民、赵淑华夫妻共同投资办学，应共同享有办学积累中属于夫妻的财产权益。原一、二审判决将办学积累全部财产认定为刘立民、赵淑华二人的共同财产进行分割没有法律依据。（２）刘立民、赵淑华夫妻离婚，已丧失了共同办学的条件。对其共同享有的财产权益应予以分割。根据本案具体情况，为维护学校完整，学校由赵淑华单独管理，赵淑华应对刘立民丧失的财产权益以及由此丧失的期待利益予以补偿。补偿数额可参照原二审判决的数额。
最高人民法院的答复与原判决虽然在夫妻双方分割的金额上并无差异，但在法律上却完全不同。结合最高人民法院研究人员的理解内容，笔者认为该答复体现了以下含义：（１）根据权利与义务平等、谁投资谁收益的原则，民办学校的出资者有从学校的办学积累中取得收益的权利，这是一种权益与期待利益，具有经济价值。（２）办学积累既在形式上属于学校法人的财产，又在实质上属于夫妻双方与国家共有。（３）刘立民、赵淑华不直接享有学校校产的财产权，仅部分享有学校的权益（另一部分权益属国家），离婚时，接收学校的一方应对另一方丧失的财产权益以及由此丧失的期待利益予以补偿。该补偿与校产的直接分割在法律意义上完全不同，一是财产的收益，一是权利转让之后的收益。
判例二 某职业专修学校房屋行政纠纷案②
１９８４年，某职业专修学校（后确定为集体性质）为解决教学用房问题，向政府申请建设用地。市政府于１９８６年划拨土地，由学校与另１４家单位（出资单位）共同进行投资建设，并在１９８７－１９９０年间将学校教学用房列入基建计划。１９９０年房屋建成后，除安置拆迁补偿用房、按合同分配给投资联建单位房屋及公用面积外，剩余２９４７．４３平方米的房屋留给该学校作为教学用房。学校分别于１９９２年和１９９７年向市房地产管理局申报房屋产权证书并领取了《房屋所有权证》，证上注明学校为产权人，产权性质为集体。
２０００年１１月，该市国有资产管理局经审查，认定学校在建房过程中并无资金投入，现学校房产实际上为国有划拨土地的无形资产和建设中的减免税费所形成。故作出上述房屋产权属国有资产的界定意见。
接到以上意见后，该学校不服，向法院提出行政诉讼。法院以在房屋所有权证未经发证部门依法注销之前，国有资产管理局不能对房屋所有权的性质作出界定为由，终审判决撤销国有资产管理局的界定意见。
２００３年３月，该市房管局根据有关反映，查明１９９０年房屋建成时市计委曾召集联建各方协调会议，会上确定剩余房屋为国有资产，归学校使用，并形成《会议纪要》，而学校在１９９２年申请产权登记过程中，未提交该《会议纪要》，故认定其房屋产权申报不实，并就此作出了注销房屋权属证书的决定。
学校对房管局注销房产证书的具体行政行为提起了行政诉讼。２００３年１２月，法院以《会议纪要》明确了涉案房屋的产权归属，学校未如实申报为由，终审判决维持房管局注销房屋权属证书的决定。
以上两个判例表面上看有着很大的区别，但他们矛盾冲突所指向的对象实质上是同一个问题，即民办学校的产权归属和资产性质该如何界定？由于现行的相关法律法规对此并没有做出明确规定，因此现实中不同利益主体对民办学校资产的最终归属争议极大。其中最明显的就是民办学校积累资产国有还是私有的争论。那么，在法律没有明确规定的前提下究竟应当如何界定民办学校中的资产归属，应当如何才能做到私人利益、学校利益和国家利益三位一体的协调发展呢？对于以上问题，本人认为可以从以下几点予以分析。
二、民办学校中“产权”与“资产”的区别
要谈论民办学校中资产的界定问题，首先必须明确“学校财产”与“学校产权”的关系。“学校产权”是指产权人对学校作为整体而享有的所有权，包括对学校本身享有的占有、使用、收益、处分的权利。而“学校资产”指的是学校拥有的财产，包括有形的物质与无形资产。
学校的原始资产来源于投资主体财产投入，包括投资者的出资与国家给予的直接的经费支持或土地、房产支持。学校的积累资产则来源复杂，既包括学费收入、社会捐赠、校办产业收入等直接取得，也包括由于国家给予政策优惠如减免税收、划拨土地带来的收益等间接取得。
对于以上各种来源的学校资产，不论其原始属性如何，一旦财产投入学校，便成为学校资产，由学校法人支配（民办学校按《民办非企业单位登记管理条例》的规定到民政部门办理登记，领取法人登记证书后即成为我国《民法通则》上所规定的法人）。同时，根据“谁投资谁拥有产权”的原则，出资者（包括原始投资和后继投资）拥有学校的产权。因此，投资者投入学校的“资产”是其“产权”形成的基础。并且此种“产权”仅仅是单个投资者对其学校作为法人整体所享有的部分所有权。投资者即不能实际地占有学校的某部分资产也不能任意地支配学校的某部分资产。
对这一问题，最高人民法院在判例一中的意见给予了最直观的阐释。刘立民夫妇作为民办学校的开办人，当然享有该学校的产权。但是，不能误认为学校的资产如房产、汽车、彩电等就属刘立民夫妇所有了。所以，对学校产权的分割并不能与对学校资产的分割相等同，原一、二审法院的错误恰恰就在于此。正如某人拥有某上市公司的股票，该股票代表某人拥有该公司的部分产权，但并不能认为某人就可以拿走该公司的一个茶杯一样，房产、汽车、彩电等资产属于学校财产，只要学校存续，刘立民夫妇就不能拿走任何一样资产。但是，刘立民夫妇中的退出一方可以象出售股票一样获得补偿。
但是，这种补偿的价值到底如何确定呢？这实际上就是本文的关键问题，即民办学校产权的确定与价值评估，该产权的确定包括其权利限制是价值评估的前提与基础。然而，判例一中没有提出该确定与价值的判断标准，其补偿费“参照原二审判决的数额”的理由，是由于法律法规无明确规定而原二审判决已执行，这显然不能作为其他同类案件的标准或借鉴。
三、民办学校产权的界定与处理
按投资原则，产权的界定与出资人的出资完全相关。就原始投入而言，各投资主体根据投入部分的资产份额分别享有学校产权，这一点是没有争议的，例如出资人（开办者）的原始投入构成出资人对学校的产权比例、国家的直接投入构成国家对学校的产权比例等。
在以往的实践中，国家对于民办学校的原始投入、直接投入是非常罕见的，也没有看见任何因直接投入而产生的争议③。目前实践中存在的民办学校，往往是在没有国家投入、开办者出资也很少甚至没有的情况下发展起来的。学校最终的资产绝大部分甚至全部来自学校的积累或政策支持。该部分资产即通常称为“滚动资产”的，其所对应的学校产权归属形成实践中最大的争议。判例二中之所以会对学校房产的权属发生纠纷，就是在该房产的形成中，没有任何一方的直接投入（联建单位的投入已经取得合同约定的对价，故其出资不能作为剩余争议房产的投入）。
从来源上看，滚动资产主要包括学校经营性节余（如学费、校办企业收入等）、社会捐赠、政府扶持（如减免税收及各项行政优惠措施、划拨土地等）三类。从法理上讲，这些资产的进入并不能引起学校产权的变化。例如国家优惠政策甚至划拨土地使用权形成的资产积累和增值，这只是国家对产业的政策扶持而并非是国家的投资行为，正如国家对外资企业的税收优惠一样，不能因此就认为国家拥有外资企业的部分产权。又如社会捐赠，捐赠者并非投资，当一名捐赠者向一企业捐赠时，无论捐赠者或受赠企业都不会认为捐赠者或社会、国家拥有了该企业的股份。但是，由于原《社会力量办学条例》限定举办人取得报酬并且规定学校清算后的剩余财产，在返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业，故在实践中引起了混乱。２００３年《中华人民共和国民办教育促进法》及２００４年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》实施后，举办人可以依法取得合理回报，但该法对学校产权以及以后其他的剩余财产所有权的分配并未明确规定，给滚动资产是否带来产权变更的争议仍留有余地。
在判例一与判例二中，对于滚动资产形成的产权归属似乎倾向不同，判例一倾向于国家与举办者“共有”，判例二尊重国家（政府）与当事人的约定。但细纠内涵，却均基于一个主题，即滚动资产的法人财产权。这也正是我国民办教育立法过程中引发重大争议而最终得以圆满解决的重要一点。读者可以对比以下条文：在《民办教育促进法（草案）》中的规定：“民办学校中的国有资产属于国家所有，举办者投入民办学校的资产归举办者所有。民办学校受赠的财产及其办学积累所形成的校产为学校所有。”而在最终公布实施的《中华人民共和国民办教育促进法》中，上述条文改为：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”（第三十五条）“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”（第三十六条）。完全可以看出，无论是在立法层面，还是在司法实践中，在民办学校存续期间，均以法人财产权作为强调的要点，而避开产权争议，以解决实践争议与立法滞后的矛盾。
在法理上，产权包括占有、使用、收益、处分四项权能。一般意义上，立法与司法均应先行解决产权归属，然后依产权归属解决有关占有、使用、收益、处分上的争议与纠纷。但是，由于我国民办学校性质各方面长期的争议，立法一直不能就民办学校的产权归属作出明确规定，从而带来现实中的大量矛盾，而法院出于不能以法无明文规定为由拒绝裁判，只能作出各自的判决，故判例一与判例二在产权问题上的回避就不难理解了。
在无法就产权问题作出统一规定的情况下，立法采用了现实主义的办法，即着重于直接解决民办学校“占有、使用、收益、处分”中的争议。《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例中有关民办学校设立、管理、合理回报等等规定，实质上就是对应解决“占有、使用、收益”的问题。但遗憾的是，立法过程中遗漏了“处分”权能纠纷的规定，这也就是判例一的矛盾根源。
四、对民办学校产权问题的立法建议
虽然通过直接就产权权能的矛盾纠纷予以立法以及强调法人财产权的司法，暂时回避了当前有关民办学校产权的纠纷，但随着时间的推移，由于民办学校举办者的退出、死亡、负债等原因而导致对民办学校产权的转让、继承、司法执行，或者民办学校因发展、衰弱而形成的分立、合并、解散，仍然不可避免地涉及民办学校的产权界定。尤其是对民办学校中国有产权的界定，直接关系到国有资产的保护与民办学校举办人的切身利益，更从长远上影响到我国民办教育事业的发展。为此，笔者提出如下立法建议：
１． 对民办学校的营利性与非营利性进行明确的立法区分
虽然《中华人民共和国教育法》中规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，但在实践中，部分民办学校的营利性已经非常明显，而且国家并无有效的制约措施。《中华人民共和国民办教育促进法》中确立了合理回报制度，实际上也是现实的反映。而《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》中关于要求民办学校在章程中确立是否要求合理回报以及在税务等方面区别对待是否设立合理回报的学校，实质上已经是区分营利性与非营利性民办学校的立法雏形。
笔者认为，从我国民办教育的现实与发展出发，修改上述法律规定，确立营利性与非营利性民办学校分别管理的体制，更有利于民办学校的规范发展。
２． 按“谁投资谁所有”的原则明确规定民办学校的产权归属，但同时按是否营利性确定不同权利限制
“谁投资谁所有”是产权制度的基本原则，任何违背该原则的规定都将带来法律体系的混乱。因此，必须明确规定学校的出资人为民办学校的产权人，按出资金额或追加出资金额占全部出资的比例享有民办学校的产权，并按其产权份额享有对民办学校占有、使用、收益和处分的权利。
那么，这是否意味着在民办学校产权立法采用与公司法相同的规定呢？笔者认为，虽然民办教育立法与公司法具有统一的产权法律理论（否则就破坏了整个法制的统一），但是，由于前者既要达到促进民办教育发展的目的，又要规范严重趋利行为的出现和保持民办教育的稳定性，故民办学校的产权与公司股权仍可能有着先天的区别。解决这一问题的最佳立法选择就是对民办学校的产权人按照营利与否进行法律上的权利限制，以达到规范与区别发展的作用。笔者认为，这种限制主要应体现在对产权中“收益”与“处分”权能的立法设计。
对非营利性民办学校，显然其产权人不得享有“收益”权能。而对于“处分”权能，例如继承、分割、转让等，笔者认为也必须以原始出资为限，即出资人不得获取任何收益。
但对于营利性学校，显然不应当从限制收益与处分所得的角度加以限制，而应当从监管的角度予以规定，笔者认为，以下立法建议是值得考虑的④：
３． 对营利性民办学校产权人“收益”权能的立法限制建议
（１）从鼓励积累与扩张的角度确定合理回报制度。
对民办学校举办人所占产权的合理回报不作最高限额，合理回报的具体比例及分配办法由举办人在民办学校的章程中予以规定，并赋予政府部门严格的监管职权。但是，应当对将不领取或少领取合理回报，而将剩余的办学节余投入学校发展的行为予以立法鼓励，给予税收等优惠，或者转为举办者的再投入。
（２）从保持学校稳定性的角度来确定剩余财产分配制度。
应当规定民办学校在申报成立时应确立举办期限，并予以公示。
严格民办学校依法提取“三金”（发展基金、公益金、风险保证金），并对“三金”的使用予以监管。
民办学校在举办期限界满后终止的，由产权人组织进行清算，在优先支付应退学杂费、清算费用、拖欠工资、社会保险费用，清偿对外债务后，由产权人按章程规定自行分配剩余财产。如期限界满决定续办的，应当提前两年提出申请并办理举办期限延长手续。之所以提出“两年”的建议，是考虑到留予学生及家长适当的安置时间。
民办学校在举办期限界满之前因非正常原因终止的，由审批机关组织进行清算，在优先支付应退学杂费、清算费用、拖欠工资、社会保险费用，清偿对外债务，剩余财产扣除学生安置费用后，由审批机关作为教育基金。如剩余财产不足以安置学生的，由审批机关在教育基金中支付。
４． 对营利性民办学校产权人“处分”权能的立法限制建议
应当立法禁止民办学校产权的抵押及设定其他他物权的行为，以防止民办学校产权的非正常更换，从而破坏稳定性。
限制民办学校的产权转让与赠予，这可以从几方面予以规定：
（１）规定一定年限之后方可转让或赠予，例如在民办学校举办三年之后或举办年限的一半以上。
（２）转让或赠予时应由中介机构进行财产清查、审计，并经审批机关批准。未经批准的，不得转让或赠予。
对民办学校产权的继承、分割（例如举办者离婚）、司法查封拍卖的处理作出具体规定。
《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例的施行，对我国民办教育事业的发展、民办学校的规范，将起到极其重要的作用。但是，立法需要对现实矛盾有一定的前瞻性，司法实践中的纠纷已经对民办学校的产权问题提出了立法要求，而上述法律法规中关于产权问题的模糊性，将引发更多的社会矛盾。本文如能在及时总结实践经验，完善立法，尽量缩短立法滞后于实践的时间上有所贡献，笔者幸矣。
朱智慧：本所律师，民盟浙江省委青年委员会委员。
①参见《审判监督指导与研究》，人民法院出版社，２００３年第３卷（总第１１卷）。因篇幅所限，本文仅引用该案中有关民办学校的纠纷与处理内容，其余争议请参见原文。€
②参见杭州市中级人民法院（２００３）杭行终字第６０号、第１０８号行政判决书。
③从发展趋势上看，今后可能产生国家拥有部分直接投入的民办学校，即混合所有制学校，但由于《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例实施后，民办学校设立过程规范化，其产权不清的可能性也大为减少。
④以下立法建议部分摘选自民盟杭州市委会在杭州市政协八届三次会议上的团体提案《对民办学校产权问题的立法建议》，任旭荣、朱智慧执笔。本刊２００２年第４辑（总第７辑）刊登的《民办学校及教育机构产权问题的立法思考》（任旭荣、朱智慧撰稿）也曾部分引用。
