环境影响评价制度（以下简称“环评制度”）是环境保护法领域的核心和基石。在建设项目实施过程中，由建设单位编制的环境影响评价文件则承载着落实好环评制度的使命。在三类建设项目环评影响评价文件中，最受社会关注的便是其中的环境影响报告书（以下简称“环评报告”）。那么如果对环评报告有异议，是否可以向人民法院提起诉讼呢？笔者通过以下几个案例进行分析，以供参考。

案例一、根据（2019）最高法行申4480号裁定书，太原一建设单位就其建设项目编制了《环境影响报告书》，并就该环保报告向山西省环保厅申请审批，山西省环保厅作出了《关于太原市晋阳污水处理厂及配套管网一期工程环境影响报告书的批复》（晋环函〔2014〕806号），同意环评报告的结论。再审申请人王某某、杨某某对该《批复》的行政许可行为不服，向国家生态环保部提出行政复议，在不服行政复议决定后，向法院提起了行政诉讼，后又不服山西省高院作出的（2018）晋行终646号行政判决书向最高人民法院提起了再审申请。最高人民法院经过审理后，认为该《批复》及行政复议行为符合环境影响评价法的相关规定，并作出驳回再审申请的裁定。

案例二、根据（2017）最高法行申5833号裁定书，再审申请人周某某向最高人民法院申请再审称：黄冈市环保局及北京中科尚环境科技有限公司为湖北恒祥科技有限公司出具《环境影响评价报告》的行为侵害了其合法权益。因此，请求法院确认黄冈市环保局为湖北恒祥科技有限公司出具《环境影响评价报告》违法。最高人民法院审理后认为该环境影响评价报告本身对当事人权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围，因此驳回了周某某的再审申请。

裁判要旨：根据最高人民法院的上述两个裁定书，在目前的司法实践中，如果利害关系人对行政机关作出批复环评报告的行政许可行为及行政复议决定不服，是可以提起行政诉讼的。但如果仅仅对环评报告本身有异议，那么在目前还不属于人民法院的受案范围，因此不能启动司法审查程序。

法律评析：针对环保行政机关同意批复的行政许可行为及后续可能出现的行政复议行为，具有可诉性，属于行政诉讼的受案范围，对此目前司法实践中已无大的争议。而对环评报告本身如有异议，目前在司法实践中认为是不具有可诉性的，因此是不能向人民法院提起诉讼、对此主张权利救济的。但笔者认为，结合我国当前的实际，这一点其实还有很大的探讨空间。主要理由如下：

首先，通过法律检索工具以“环境影响报告”、“行政”、“基层法院”作为并列关键词进行检索，目前共检索到最近5年以来的法院裁判文书5215份，其中近2年以来的为1023份。这证明在当前的司法实践中，与环评报告相关的司法诉讼还是大量客观存在，因此需要给予足够的关注度。

其次，环境保护领域相对于其他领域而言是比较特殊的，尤其是在项目建设实施过程中，自然生态环境一旦遭到了破坏，其修复的经济成本和生态成本将是巨大的，有些甚至是不可逆转的。事实上就生态环境而言，我们已经付出过巨大的代价了。针对目前的立法规定还无法适应解决该领域纠纷需求的现状，亟需对当前的建设项目环评制度进行新的梳理。笔者认为，在满足一定条件的基础上，环评报告是具有可诉性的。

当前部分学者及司法裁判人员认为环保报告不具有可诉性，其主要的难点集中在以下几个方面：1、如果在行政决策过程中就允许人民法院提前介入，那么这是对行政权的一种过度干预，会大大降低行政效率。2、行政诉讼主体的原告资格即利害关系人无法进行有效的圈定。3、对建设项目而言，这不仅是行政裁量的问题，更是一个专业性问题，人民法院在这个问题上应当尊重主管行政机关的专业判断（【2019】最高法行申3083号）或者说人民法院的专业判断可能会相对逊色于行政机关。

笔者认为，以上几个难点确实是存在的，但并非不可克服。对于第1个难点，这种顾虑是不无道理的，但相比于整个社会赖以生存的自然环境而言，在程序上对行政权进行适度的干预是完全必要的，也是合理的。如果某项目本身是一个高污染的项目，那么根据我国当前的法律规则设置即只有在行政机关对环评报告作出批复之后方才允许利害关系人以提起行政诉讼的方式进行救济，那么此时对环境的损害或许就已经造成了。另一方面，对建设单位来说，其已经为项目的实施投入了巨大的人力、物力和财力，假设人民法院最终裁决环保行政部门的审批行为是违法的，那么不但损害了建设单位的合法利益，而且对整个社会资源的配置来说也是一个巨大的浪费（孙新见，《我国环境影响评价的司法审查研究》，硕士学位论文，2012年，华东政法大学）。环境保护是人类共同的事业，其在许多方面的规律是相通的，而且其他国家在这个问题上已经有了不少探索。比如以美国为例，1983年的西塞拉俱乐部 (Sierra Club)诉美国陆军工程兵部队案以及1989年的马什诉俄勒冈自然资源委员会案，均要求法院对环境影响评价报告书的内容进行审查，法院均作出了受理的裁定（汤欣著：《公共利益与私人诉讼》，北京大学出版社2009年版）。

对于第2个难点，即如何确定诉讼利害关系人的问题。笔者认为，在客观上每一个建设项目对环境产生的影响及其影响范围是可以评估的，而且具有可操作性。以建设项目对附近的居民居住区的环境影响为例，基本的操作方法是：先划定建设项目可能影响的范围，统计出该范围内的效利害关系人数量（可以结合实际以户籍所在地或经常居所地作为划定的标准），然后预先设定好启动诉讼程序所需最低人数的比例标准（我国《民法典》第278条，关于业主共同决定事项的人数比例设定模式可作为借鉴之用）。诉讼程序一旦启动以后，利害关系人可以代表人诉讼的方式进行。

对于第3个难点，可以运用专家证人库制度进行破解（孙新见，《我国环境影响评价的司法审查研究》，硕士学位论文，2012年，华东政法大学），专家证人制度目前在其他领域的司法实践中，其实也已经在广泛地运用。限于篇幅的原因，这一点本文不再展开。

此外，为最大限度预防在实践中可能出现的滥用诉讼权的情况，可以通过给利害关系人设定一定的举证责任进行隔离。原告需举证一定的法律利益已经受到或者即将受到侵害（王明远：《论环境行政诉讼与环境侵害的排除》，载《环境导报》2001年第1期），当然这个举证责任主要还是初步的责任。这个证据可以是原告方先自行委托第三方评估机构对潜在的环境影响风险出具的评估报告，也可以是其他可以证明存在潜在环境风险的证据等。基于行为的时间、精力、经济成本及一般理性人的行为特点，一般来说可以达到防止诉讼权被滥用的结果。

最后，在时机的选择上，即何时开始允许有效利害关系人提起诉讼。笔者认为比较合理的时机是，是在建设单位将环评报告报送环保行政部门审批，环保行政部门进行预审并开始向全社会进行公告之后，目前我国相关的规章对此规定的公告期间是10个工作日。这个公告期间对于比较大型的建设项目来说，其实是不够的，需要分类进行一定的调整会比较合理。同时，需在环保行政部门审批决定作出之前，因为在这个时间段内，环评报告的内容已经确定，一方面有利于公众充分获知环评报告的主要内容，从而使得公众的知情权和参与权能够得到相应的实现。另一方面，选在环保行政审批机关的批复决定还尚未作出之前，主要的原因是行政许可行为具有拘束力，其一经作出即具有确定的法律效力，也就是此时建设单位就享有了开工建设的权利。所以如果不对这个制度环节进行调整，其实是很不利于生态环境可持续发展目标实现的。毕竟，这是事后弥补法。

综上所述，笔者认为基于司法实践，可以探索出针对环评报告进行司法审查的并适合我国国情的模式。限于笔者水平有限，文中难免会有诸多不足，但主要的目的还是以期能抛砖引玉。

作者：孙新见，男，1981年出生，浙江台州人，杭州师范大学法学讲师，华东政法大学法律硕士，浙江省法治教育研究中心研究人员，浙江省律协环资委秘书长，浙江星韵律师事务所兼职律师。孙律师教学、研究与实践相长、热心公益法律服务事业，作为杭州市律谐调解中心的律师调解员，积极参与调解和提供法律咨询服务。同时，在新能源、公司投融资、私募基金、保险合同、刑事诉讼等领域承办过比较典型的案件，具有丰富的诉讼实务经验，同时孙律师还是教育政策法律法规方面的专家，曾被借调到中华人民共和国相关部委工作过1年多，专职从事教育政策法律法规工作。